以良法善治推动应急管理现代化
来源:中国社会科学报 更新时间:2022-01-06

全面提升应急管理法治化水平成为防范化解突发事件的重中之重。中共中央,国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》(以下简称《纲要》),紧扣当前应急管理新情况,新问题,明确提出健全突发事件应对体系,依法预防处置重大突发事件。强调坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件,着力实现越是工作重要,事情紧急越要坚持依法行政,严格依法实施应急举措,在处置重大突发事件中推进法治政府建设。

法治是应急管理体系和能力现代化的重要保障
2003年成功抗击“非典”疫情后,中国首次提出并加速建设应急管理体系。2018年设立应急管理部,逐步形成“1+5”应急管理法律体系框架,中国应急管理事业迈入新阶段。法律授予并约束应急主体权力,明确应急行为依据,制定应急程序规范,推动应急责任落实,法治是推动应急管理体系和能力现代化的重要保障。

第一,授予并约束应急主体权力。非常态下以国家理性和紧急自卫为基础的行政应急权,与常态下的人民群众权利保护通常难以调和。在突发事件处理中,法治原则成为授予和约束紧急权力的坚实依靠。法律明确应急主体的范围,规定或明文授予应急主体权力,坚持以人民为中心,规范应急主体必须在法治框架内活动。
第二,明确应急行为依据。应急管理体系包括预防与应急准备,监测与预警,应急处置与救援,事后恢复与重建等阶段,涉及各级人民政府,政府部门,街道办事处,居民(村民)委员会,企事业单位,社会组织和人民群众等主体,应对自然灾害,事故灾害,公共卫生事件,社会安全事件等不同类型风险。法律规定不同主体在不同阶段应对不同突发事件的地位,权力边界,权利与义务,有助于防范应急行为冲突,平衡应急管理全过程,为集中高效应急处置奠定良好基础。
第三,制定应急程序规范。突发事件具有公共性,突然性,紧迫性,破坏性,不确定性等特征。法治作为一种规则之治,依据具有预先设定性,确定性和权威性的应急程序,构建根本性,全局性,稳定性和长期性的应急管理制度体系。通过制度化,规范化和合法化的应急响应处置程序,有效降低未知风险带来的破坏,有条不紊地处置各类突发事件。
第四,推动履行应急职责。法律明确各应急主体职能角色,由国家强制力保证实施,规定违法者必须受到惩罚或作出赔偿。依法应急有利于开展科学合理的职责分工,督促落实主体责任,增强应急管理工作的责任感与使命感,促进积极主动履职。
对法治建设提出新要求
应急管理承担防范化解重大安全风险,及时应对处置各类灾害事故的重要职责,担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作,在处置重大突发事件中推进法治政府建设。步入新时代,面对突发事件新特点,应急管理体系和能力现代化新进程,应急管理法治建设应符合新要求,满足新期待。
第一,提高应急主体联动水平。新的历史条件下,突发事件复杂性,关联性和危害性不断增强,现代化应急管理体系要求由央地条块化管理向综合式全域合作转变,独立部门应对向跨部门联动转变,单一灾种减灾向综合减灾转变。设计协调机制,提高联动水平,真正形成统一指挥,专常兼备,反应灵敏,上下联动,平战结合的中国特色应急管理体系。
第二,明确社会主体行为依据。应急管理是一项复杂的系统工程,需要运用现代治理思维构建多元主体合作共治网络。发挥社会组织作用,动员专业志愿者参与,强化各类社会力量联动,明确各主体法律地位,让社会主体和市场主体有章可循,有据可依。
第三,坚持应急程序合法合理。非常态下行使应急权,以化解危机,消除风险为目标,有时会降低程序要求。面对突发事件,应急行为应符合法治基本原则,依法遵守必要的方式,顺序和事后救济,坚持应急程序的合法性与合理性。
第四,落实应急管理职责。面对超出传统认知的突发事件及其巨大的不确定性,应急管理主体容易出现某些“避责”行为。履责的前提是责任明晰,需科学分解,细化公开应急主体职责,落实责任监督与问责机制。
尊崇法治理念筑牢应急管理法治基石
法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。完成应急管理现代化目标,必须尊崇法治理念,遵循《纲要》指引,完善突发事件应对制度,提高突发事件依法处置能力,引导规范基层组织和社会力量参与突发事件应对,筑牢应急管理的法治基石。
第一,完善应急管理法律规范体系,提高突发事件应对法治化,规范化水平。根据《纲要》要求,系统梳理和修改应急管理相关法律法规。一是以综合应急管理机制为导向,打通单行法之间的衔接障碍,考虑出台综合性应急管理法典。二是将较为成熟的国家应急预案体系和重要的监测预警,信息报告,应急响应,恢复重建,调查评估等阶段纳入立法。三是制定相应实施细则,详细规定应急管理各环节的步骤,过程和方式,真正构建统一指挥,紧密配合,权威高效的应急管理体系。
第二,夯实应急管理社会化基础,增强全社会应急法治意识。根据《纲要》要求,明确社会组织,慈善组织,社会工作者,志愿者等参与突发事件应对的法律地位及其权利义务,完善激励保障措施。一要明确社会力量有权在规定范围,通过规定平台介入应急管理全过程,健全社会应急力量备案登记,调用补偿,保险保障等制度。二要加强应急处置法律法规教育培训,全面增强各主体应急处置法治意识。强化行政主体应急法治观念,知识和能力,完善乡镇(街道),村(社区)应急处置组织体系,开展全社会应急能力建设和应急文化宣传,培养自救,互救能力,真正实现全社会应急联动。
第三,坚守法治原则,健全应急管理正当程序。非常态下,应急行为必须坚持法治原则底线要求,依法应对突发事件。一是根据《纲要》要求,加快推进突发事件行政手段应用的制度化规范化,规范行政权力边界。二是坚持比例原则。行政应急措施符合应急管理目的,应遵守侵害最小的原则。三是落实正当程序。如《纲要》中规定,完善各类突发事件应急响应处置程序,建立征收,征用,救助,补偿制度,规范相关审批,实施程序和救济途径,健全规范应急处置收集,使用个人信息机制制度。保障应急行为符合法定程序,越权无效,以明确的监督审查,救济补偿程序防止权力滥用。
第四,分配细化应急管理职责,提高突发事件应对能力。依据《纲要》指导,全面增强风险防范意识。在国家突发公共事件应急预案体系中,在分级分类突发事件应对法律政策中,在应急演练和公共舆情处理方案中,应科学分配应急职能,层层分解细化应急责任,建立责任分级分项制度,责任公示监督制度,责任考核奖惩制度以及责任免除制度。通过均衡配置,公开宣示职责,合理考核,严格监督责任落实,以及鼓励有担当,有作为的容错纠错机制,减少“避责”行为,切实增强应急处置的针对性,时效性,加快突发事件处置能力整体提升。
加强应急管理体系和能力建设,既是一项紧迫任务,又是一项长期任务。作为现代政府职能的重要组成部分,应急管理必须以《纲要》为指导,贯彻职能科学,权责法定,执法严明,公开公正,智能高效,廉洁诚信,人民满意的法治政府要求。以法治建设推动应急管理体系和应急管理能力现代化,为2035年基本建成法治国家,法治政府,法治社会奠定坚实基础。



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