健全常住地提供基本公共服务制度
来源:中国社会科学报 更新时间:2022-01-06

进入新发展阶段,构建新发展格局,需要健全基本公共服务制度。2021年,中央经济工作会议指出,“要统筹推进经济发展和民生保障,健全常住地提供基本公共服务制度”。通常基本公共服务制度与户籍制度挂钩,常住地居民与户籍居民在基本公共服务享有上存在一定差异。第七次全国人口普查结果显示,2020年全国常住人口城镇化率为 63.89%,而2020年全国户籍人口城镇化率仅为45.4%,两者间有超过18个百分点的差距。由此可知,在某种程度上,全国有2亿多常住居民无法与户籍居民享有同等的基本公共服务权利,常住地提供基本公共服务制度亟须健全。
健全常住地提供基本公共服务制度是推动经济高质量发展,畅通“国内大循环”,实现共同富裕的重要路径。经济高质量发展要有高质量人力资本基础。长期以来,户籍与非户籍人口的基本公共服务享有存在一定差异,且教育,医疗等基本公共服务又是人力资本积累与提升的关键要件,这让许多非户籍人口的人力资本积累提升受限。因此,健全常住地提供基本公共服务制度,将以常住地标准而非户籍标准纳入基本公共服务享有体系,推动人力资本积累,拓宽人才“蓄水池”,进而为高质量发展提供高质量的人力资本支撑。同时高质量发展离不开创新,创新需要人才要素的有效配置,而人才流动是前提。健全常住地提供基本公共服务制度,打破束缚要素自由流动的制度障碍,降低人力资本的流动成本,实现人力资本的有效配置,从而激发创新效率。

畅通国内大循环,坚持扩大内需战略基点,消费是关键。户籍人口与非户籍人口基本公共服务制度享有方面的差异带来消费差距,一直是经济学的研究共识,城市非户籍居民的消费要低于当地户籍居民。扩大内需,畅通国内大循环的重点,一方面在于健全常住地基本公共服务制度。消除户籍与非户籍基本公共服务制度的差异能够有效提升非户籍常住地居民的消费水平。另一方面在于其能有效降低非户籍常住地居民在教育,医疗,养老等社会保障方面的支出,从而增加实际可支配收入,进而提升消费水平。更为关键的是,均等化的基本公共服务制度让流动人口享有基本公共服务,提升其人力资本,进而增强获取收入的能力,提高其消费力。因而,健全常住地提供基本公共服务制度能有效减轻公共服务支出压力,成为扩大内需,畅通国内大循环的关键举措。
扎实有效推动共同富裕离不开再分配调节力量。加大税收,社保,转移支付等的调节力度,基本公共服务制度成为调节再分配的重要机制。社会保障等基本公共服务制度通过缩小户籍与非户籍居民的基本公共服务享有差异,提升流动人口的人力资本水平,同时减轻公共服务支出负担,从而缩小收入差距,让流动人口有机会,有能力参与再分配调节,促进共同富裕。由此,健全常住地基本公共服务制度通过逐步实现非户籍常住地居民与户籍居民的基本公共服务均等化享有,缩小收入差距,有效调节收入再分配,成为实现共同富裕的实践途径之一。
发挥基本公共服务促进经济高质量发展,畅通国内大循环,进而扎实有效推动共同富裕进程作用,需健全常住地基本公共服务制度。第一,加快推进户籍制度改革。户籍制度与基本公共服务制度紧密相连。长期以来,有无户籍是享有基本公共服务的基本标准。健全常住地提供基本公共服务制度,逐步破解以户籍为标准的基本公共服务提供制度,首要的就是推动积分落户制度与居住证制度改革。一方面,要改革积分落户制度。加快推进户籍制度改革要打破积分落户的藩篱,调整积分落户的标准,提高居住年限与社保缴纳年限的赋分权重,降低积分落户的门槛,为常住居民提供公平的落户权利与机会。另一方面,要完善居住证制度。加快推进户籍制度改革要建立完善的居住证功能体系,补齐财政等相关配套政策,逐步提高居住证持有者的基本公共服务享有待遇,扩大享有范围,真正实现居住证群体与户籍群体享有基本公共服务的均等化,构建起以居住权而非户籍权为基础的基本公共服务享有制度。
第二,完善基本公共服务财政制度。财政是落实常住地提供基本公共服务制度的基础。没有财力支撑的常住地提供基本公共服务制度是不可持续的。传统提供基本公共服务制度的财政投入是以户籍为标准,随着流动人口规模不断扩大,向非户籍人口提供均等化的基本公共服务让地方财政面临巨大支出压力。健全常住地提供基本公共服务制度的财力基础,核心就是提升基本公共服务的财政能力,事权财权匹配。完善地方税体系,加强专项转移支付管理,明确专项资金用途,强化财政转移支付与财政性建设资金同流动人口市民化,非户籍人口公共服务供给挂钩政策的激励作用。
第三,优化基本公共服务导向的政绩考核制度。常住地提供基本公共服务制度能否落地执行有效,关键在于政府行为,即政府是否有动力。政绩考核制度是引导政府行为的指挥棒,是政府健全常住地提供基本公共服务制度的关键动力。为此,健全常住地提供基本公共服务制度,要以政绩考核为牵引,精准设置,针对设置基本公共服务考核指标,既要设置常住人口城镇化率,户籍人口与非户籍人口基本公共服务覆盖率等“硬指标”,还要设置公众满意度等“软指标”,以政绩考核制度有效推动地方政府健全常住地提供基本公共服务制度实施落地。
第四,健全常住地基本公共服务法律制度。让常住地提供基本公共服务制度有保障,关键是有法可依。目前基本公共服务法律制度需要一部具有统领作用的基本公共服务法。社会保障,医疗卫生等基本公共服务领域虽已出台了单行法,但基本公共服务整体上还未形成系统化的法律体系,部分领域仍以“条例”“指导意见”等形式出现,法律效力及层级较低,在一定程度上会导致常住地提供基本公共服务制度的法律保障较弱。健全常住地提供基本公共服务制度要建立健全基本公共服务供给法律制度,制定相应法律,并完善基本公共服务单行法,进一步明确常住地基本公共服务提供的主体,类型,标准,范围等内容,落实常住地政府向非户籍人口提供基本公共服务责任,以统一标准指导和规范常住地基本公共服务的提供。
综上所述,健全常住地提供基本公共服务制度以户籍制度改革为明确指向和突破口,同时推动基本公共服务财政制度,政绩考核制度,法律制度的完善优化构建,让其有财力,有动力,有保障。健全常住地提供基本公共服务制度能有效发挥经济效应,推动经济高质量发展,畅通国内大循环,进而扎实推进共同富裕进程。

(本文系国家社科基金重大项目“中国基本公共服务供给侧改革与获得感提升研究”(16ZDA081)阶段性成果)

(作者单位:华东政法大学政治学与公共管理学院)



Baidu