推进地方新型智库建设的思考
来源:中国行政管理杂志 更新时间:2021-11-23

[摘 要] 专业化是智库的本质特征,体制机制创新是新型智库建设的重要内容,建立智库的思想市场是新型智库发展的必然选择。新形势下推进地方新型智库建设,要重视智库的专业化建设,完善地方新型智库服务公共决策的体制机制,以适应地方治理体系和治理能力现代化的需要。要从省级专业化高端智库培育,智库建设的支撑学科发展,民调与数据中心建设,政策分析人才培养等方面加强专业化建设;要从智库运作机制,人才流动制度,沟通协作模式,考核评估机制等方面推进体制机制创新;要从思想市场环境营造,决策咨询需求激发,思想市场的供求机制设计,思想市场的规制监督等方面培育和发展智库的思想市场。

 

党的十八大提出“坚持科学决策,民主决策,依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用,建立健全决策问责和纠错制度”。2013年4月,习近平总书记就中国特色新型智库建设作出重要批示,将智库建设提高到国家战略高度,指出智库是国家软实力的重要组成部分;提出中国特色新型智库的建设目标;要求探索中国特色新型智库的组织形式,管理形式;要求加强智库自身建设,为中央的科学决策提供高质量的智力支持。十八届三中全会提出要“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”,这也是“智库”首次出现在中共中央文件中。2014年10月,中央全面深化改革领导小组第六次会议审议了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。习近平强调,我们进行治国理政,必须善于集中各方面智慧,凝聚最广泛力量。重点建设一批具有较大影响和国际影响力的高端智库,重视专业化智库建设。2016年5月,习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上再次强调中国特色新型智库建设的重要性。对地方而言,新形势下要重视智库的专业化建设,完善地方新型智库服务公共决策的体制机制,以适应地方治理体系和治理能力现代化的需要。本文将从加强专业化建设,推进体制机制创新,培育和发展智库的思想市场三个维度探讨如何推进地方新型智库建设,提升智库服务党委政府决策的能力和水平。

一,加强新型智库的专业化建设

专业化是智库的本质特征。理性分析与循证检验是智库发展的根基,作为主要由各种专家,学者,退休官员以及社会贤达组成的跨学科多领域的综合性决策咨询机构,智库掌握先进的民调和数据分析技术,对社会问题或政策问题做长期跟踪研究,所提出的政策建议以经验数据与实证分析及检验为基础,致力于改进政府部门的政策质量,为政府和社会提供数据,信息,技术和思想观念服务,超越了学术研究和应用研究的纯粹科研层次,最终推进现代国家决策的科学化和合理化;专业化智库特别是专业化高端智库着眼长远与未来研究,致力于国家总体发展战略,区域发展战略以及部门或领域的重大政策的研究与咨询,注重未来研究及趋势预测,出远见卓识;专业化智库注重思想引领与理论建构,开社会风气之先,提出新理论,新观点,新思想,向社会宣传主流思想或价值观,为政府的决策进行舆论宣传,注重基础理论以及政策科学研究及政策分析技术的开发;专业化智库还应为政府输送高官与培养人才。[1]推进中国特色新型智库建设,要加强智库的专业化建设。对地方而言,要从省级专业化高端智库的培育,智库建设的支撑学科的发展,民调与数据中心的建设,政策分析人才的培养等方面加强专业化建设,提升地方新型智库服务党委政府决策的能力。

(一)加快培育省级专业化高端智库

中国特色新型智库尤其是专业化高端智库,以国家或地方的重大需求与重大战略为导向,是党和政府科学民主依法决策的重要支撑,是国家和地区软实力的重要组成部分;专业化高端智库是智库体制机制创新的试验田,是智库建设的领头羊,引领中国特色新型智库的发展方向。在如何推进新型智库建设方面,党中央和国务院实施了国家高端智库建设规划,出台了《国家高端智库建设试点工作方案》(中宣发〔2015〕36号)等政策文件,遴选了25家机构作为首批国家高端智库建设试点单位,启动了国家高端智库建设试点工作,中央层面的新型智库建设取得实质性进展。但是,由于地方智库与中央智库的定位和着力点有所不同:中央智库主要面向国家亟需,重点围绕国家重大战略需求开展前瞻性,针对性,储备性政策研究;地方智库主要面向地方亟需,重点围绕地方中心任务和重大决策,开展服务地方公共决策的战略和政策研究。要落实省级高端智库建设规划,做好省级高端智库建设试点,加快培育省级专业化高端智库。

——落实省级高端智库建设规划。为贯彻落实党中央和习近平总书记关于新型智库建设的指示精神,各省,直辖市,自治区纷纷出台关于加强新型智库建设的实施意见,积极培育和发展地方新型智库(特别是高校新型智库)。各地普遍形成以高校智库为基础,政府智库为主导的新型智库发展格局。但是,相对于中央层面的智库建设,大部分省市区在地方新型智库建设的制度安排和省级专业化高端智库建设上相对滞后。新型智库建设特别是专业化高端智库建设是一项长期的系统工程,而且目前我国地方专业化智库平台数量普遍较少,影响力相对不足。要加快落实省级高端智库建设规划,完善地方新型智库建设布局,统筹整合本地区现有智库的优质资源,重点建设若干涵盖区域发展战略,地方治理,公共政策,公共服务,生态文明,精准扶贫等重点研究领域的省级专业化高端智库。

——做好省级高端智库建设试点。政策试点与推广是中国特色的政策过程,是落实国家战略和政策思想的有效途径。应高度重视省级专业化高端智库建设试点与推广工作,根据国家高端智库建设试点工作的精神,结合本地区实际情况和地方智库发展现状,紧紧围绕“四个全面”战略布局和本地区中长期发展规划,以服务省级党委政府决策为宗旨,立足地方重大战略需求,优先选择若干基础条件较好,专业特色突出的研究机构(例如,省级政府研究中心,省级党委党校,省级社科院,本地区高水平知名大学的研究院,所,中心等)进行试点,在制度保障,经费支持,项目供给等方面为试点单位提供充分的政策支持,并在试点工作基础上,及时总结经验,按照“成熟一个发展一个”的原则进行推广,不搞批量式发展,逐步培育和发展省级专业化高端智库。

(二)夯实智库建设的学科基础

政策科学与智库建设的关系犹如一个硬币的两面,密不可分。作为政策研究与咨询的专门机构,智库是现代政策科学兴起与发展的重要推动力量,也是决策过程必不可少的环节,其发展程度是衡量一个国家公共决策水平的重要尺度;而政策科学(政策分析或公共政策学)作为智库的知识基础,是智库建设最直接和最主要的支撑学科之一,也是政策分析家手中的锐利思想武器,智库需要通过政策科学的支持发挥基本功能。目前国内公共政策学科的发展势头良好,在培育和发展省级专业化高端智库的过程中,应着力夯实智库建设的学科基础,重点扶持本地区有条件的高校的政策科学学科建设,发挥政策科学在政策实践中的理论指导作用,拓展政策知识应用的范围,深度与广度,以智库建设的主要支撑学科的发展推进地方新型智库以及现代化咨询制度建设。

——支持高校将政策科学设置为交叉学科。政策科学具有广泛的理论框架与学术视野,是当代最典型的跨学科,交叉学科和综合研究领域之一。在目前我国的学科专业设置中,政策科学(或公共政策分析)被列为公共管理及政治学的一个二级学科或专业,但政策研究不只是公共管理与政治学的一个分支,它也构成人文社会科学,自然科学和技术各学科的一个重要主题领域。经济学中的经济政策研究,社会学中的社会政策研究,教育学中的教育政策研究,人文科学中的文化政策研究,自然科学及技术中的科技政策研究等都具有悠久的历史;当代人文社会科学和自然科学及技术的政策研究已取得长足发展,积累起丰硕的知识成果。必须进一步拓宽政策科学研究的视野。笔者曾经多次呼吁“将政策科学设置为交叉学科或一级学科”,并专门撰文对其进行论证。[2]对地方而言,可考虑支持本地区有相关学科优势的高校将政策科学设置为一门相对独立的交叉学科,提升政策科学的学科地位,重视吸收来自不同学科领域的政策研究成果,夯实学科的知识基础。

——支持高校培育政策科学的学科体系。作为一个相对独立的交叉学科领域,政策科学包含着众多的分支或主题领域。这既包括政策科学理论,政策分析方法与技术,本国公共政策,比较公共政策,公共政策伦理,战略研究,未来研究,制度分析与公共选择等学科分支的研究;也包括各个实质性政策领域研究,如政治政策,经济政策,社会政策,文化政策以及科技政策,教育政策,环境政策等的专门化;还包括政策过程基本环节或功能活动,如政策规划(或政策制定),政策执行,政策评估,政策周期,政策实验,政策扩散,政策变迁,政策创新等的研究。但是,目前在我国,除了政策科学理论,政策分析方法和若干实质性政策领域的研究之外,政策科学的大部分分支学科并未分化,成型。[3]应支持本地区有政策科学学科优势的高校在设置交叉学科基础上,开拓公共政策的各个主题领域,展开对各分支主题的研究,促进政策科学学科分化,培育政策科学的学科体系。

(三)支持民调与数据中心建设

数据提供,理性分析与循证检验是智库专业化的最重要体现。汇集民情民意与建立数据库,随时随地为决策机构及决策者提供各种决策数据及社情民意,是智库的基本功能。以兰德公司为代表的国外著名思想库成功的一个秘诀就是长期收集数据及民意,建立专题数据库。决策科学化必须依靠基于数据的分析和循证决策(即“基于证据的决策”)。政策制定不能单凭经验和主观设想,必须建立在可靠的事实和数据以及理性分析的基础上。通过理性分析以及严密的逻辑推理和精确的计算,使复杂而又不确定的政策问题更容易把握,使仿真模拟成为可能,这可以更好地界定问题,确定目标,设计,比较和选择方案。循证决策的关键之一在于“证据的性质”,即证据必须从社会研究和评估中获得;[4]而政策相关数据资料必须经过科学加工才能构成证据,从数据到证据的转换,需要运用现代分析技术进行数据分析,这是决策者个人做不到的。只有依靠智库了解民情民意与搜集大量的数据资料,认真筛选,加工,处理和制作数据,才能使之成为党委政府科学民主决策的证据库。

智库专业化建设的一个当务之急是支持民调与数据中心的建设。不少地方新型智库在社情民意调查与数据中心建设方面已有较好的基础。例如,厦门大学公共政策研究院已建立起设备先进,国内一流的公共政策实验室。该实验室具有民意调查,数据分析,政策仿真,案例分析等功能,可以为党委和政府提供民意调查,数据分析,决策模拟,行为实验,政策结果预测等专业化的决策咨询服务。但是,总体而言,地方新型智库建设的专业化程度不足,主要表现在:智库自身发展不成熟;党委政府对社情民意调查与数据中心建设的支持不够;智库与党委政府之间的联系机制不畅,智库不能随时随地为地方党委政府尤其是省级党委政府提供数据以及基于数据的理性分析与循证检验等。因此,加强专业化建设的一个当务之急是以各省市区既有智库实验室为基础,重点支持建设一批各有侧重和特色的民调与数据中心。各中心建立专题数据库,实行政府购买数据制度,随时随地并源源不断地为党委政府提供决策依据和数据分析;建立数据中心与决策部门的常态化联系机制,充分发挥智库的民意汇集上传与数据提供和分析优势。

(四)注重政策分析人才的培养

现代智库提供给政府或者社会的不仅仅是政策思想,备选方案或者政策结果信息,为政府输送高级官员或顾问是智库影响决策的最直接和重要的方面。以美国为例,著名智库(如兰德公司,布鲁金斯学会等)经常将其高级研究人员输送到联邦政府机构担任要职,使其由智库的政策分析师转为联邦政府高层决策的重要参与者,成为白宫的“影子内阁”成员,这是美国智库的一大特色。与此同时,为公共部门尤其是政府培养和输送政策分析的专门人才,则是智库的一大不容忽视的功能。政策分析人才教育或培训是国外著名智库的重要活动内容,并与政策研究和决策咨询密切结合,成为智库整体工作不可分割的组成部分。美国一些高校和著名智库尤为重视政策分析人才培养,早在政策科学作为一个独立研究领域刚趋向成熟的20世纪60年代末,美国便出现了首批公共政策学院或研究所,包括兰德公司研究生院,密歇根大学公共政策研究所,哈佛大学肯尼迪政府学院,加州大学伯克利分校公共政策学院,杜克大学政策科学研究所等,开始了公共政策硕士和博士教育。

智库专业化建设迫切需要大批专门人才即政策分析者,这需要以相关的人才培养项目为依托。其中,前述美国著名高校和智库率先开展的公共政策硕士(MPP)以及公共政策博士是培养这种专门人才的学位项目。虽然公共管理硕士(MPA)和公共政策硕士(MPP)是世界各国公共事务类职业研究生教育的两个主要项目或专业,但对两个学位所依托的公共管理和政策科学两个学科的缘起及其学位设置演变的历史与现实的分析表明,MPP是有别于MPA的相对独立的学位项目。我国目前已有公共政策专业的学术型硕士,博士教育以及MPA专业学位教育,然而尚无MPP专业学位教育,不能满足智库专业化建设对政策分析人才的需求。因此,对地方而言,省级党委政府应支持本地区有公共政策学科基础的高水平知名大学试点MPP教育,为地方新型智库与咨询业以及相关公共部门源源不断地输送政策分析专门人才。与此同时,还应支持地方党委政府相关职能部门与高水平知名大学建立人才联合培养制度,将干部培训和智库研究相结合,构建整合各种优质资源的政策分析人才培养平台;支持以决策咨询研究为主要工作职责的省级党政机关智库设立博士后科研工作站,与高水平知名大学博士后流动站建立合作关系,培养高层次的熟悉政府治理实践的政策分析人才。

二,推进智库的体制机制创新

体制机制创新是新型智库建设的重要内容,智库功能的充分发挥有赖于智库体制机制的不断完善。智库的组织和管理方式不合理,智库与智库,智库与政府,智库与社会之间缺乏常态化的人才流动渠道,智库与决策部门之间的联系机制不畅,新型智库建设的考核评价机制不健全等体制机制问题是制约当前新型智库发展的主要因素。智库是政策研究的最纯粹的组织体现,要探索中国特色新型智库的组织形式和管理方式,创新政策知识应用的体制机制,为充分发挥智库作为沟通学界,政界及社会联系的桥梁和纽带作用,发挥其决策咨询,方案提供,信息提供,思想引领,政策宣传,政策评估,人才培养等重要功能提供制度保障。要围绕地方新型智库的战略定位和发展目标,从管理运作机制,人才流动制度,沟通联系机制,合作交流模式和考核评估机制等方面推进体制机制的改革创新,探索“四位一体”智库运作机制和多元,开放,动态,协作的科研组织模式,试点中国特色“旋转门”制度,构建新型智库考核评价体系,通过搭建“政府-智库”协作会议制度,“政学研用”协同研究网络和供求信息共享平台等,建设定位明晰,特色鲜明,功能独特,管理科学的地方新型智库。

(一)探索“四位一体”智库运作机制

作为跨学科,跨领域的综合性决策咨询机构,智库的组织结构和运行方式合理与否是决定智库决策咨询功能能否充分发挥的根本因素。智库必须具备合理的管理运作机制。但是,目前我国智库的组织和管理方式不合理,行政化现象较为严重,研究效率不高。要参考国外著名智库的体制机制设计经验,完善地方新型智库的制度设计,形成灵活高效的运作机制。在组织结构和运作方式方面,国外著名智库多采用扁平化结构(智库由平行运作的研究部门和行政部门两部分构成)与理事会机制(由重要捐助者组成的理事会负责智库决策),[5]但理事会机制是公司化治理机制,并不适合我国的政府智库和高校智库;在研究体制方面,兰德公司的学科与任务相结合的矩阵结构值得借鉴,这种结构使人员和任务经常变化,具有较高的灵活性和适应性[6],便于开展跨学科,跨领域的综合性研究。

可探索智库负责人,专家委员会,首席科学家和科研部“四位一体”运作机制,实行首席科学家负责制,形成“小实体,大网络”的扁平化运作模式。(1)智库负责人的主要职责在于确立智库的发展战略和建设目标,实施研究发展规划,制定并落实内部管理制度,聘任研究人员和行政人员,日常管理,筹集和管理经费;(2)专家委员会是由相关领域知名专家组成的,智库自身的咨询机构和支持网络,主要职责在于政策制定与监督,指导团队建设,审议项目申请,检查和验收,组织专家评议,成果评审和学术交流等;(3)首席科学家的主要职责在于聚集和建设若干支政治立场坚定,专业化的研究团队,引领智库发展方向,打造地方新型智库品牌;(4)科研部以智库的研究团队和项目为载体,按照学科与任务相结合的矩阵方式组建项目研究团队,各团队内部实行首席专家负责制。

(二)试点中国特色“旋转门”制度

政府官员的优势在于熟悉政府运作流程,甚至直接参与政府决策,具有较为丰富的实务知识,行政经验和人脉资源;智库专家的优势在于掌握了扎实的专业理论和多样化的分析技术,擅长把握先进思想和开展未来研究;与此同时,两者的优势又互为对方的劣势。若能将两者的优势互补,便可提高公共决策的科学性和有效性。美国智库通过“旋转门”机制,实现了智库成员的身份在政要与研究者之间进行周期性转换,不仅提高了美国公共政策的质量,而且使智库成为政府培养和储备人才的摇篮[7]。目前,我国的智库与智库,智库与政府,智库与社会之间缺乏常态化的人才交流或流动渠道,这不利于智库的人才队伍建设和公共决策质量的提升。要尝试打破智库与智库,智库与政府,智库与社会的界限,试点中国特色的“旋转门”制度,实现智库与决策机构的双向人才流动。

鼓励在任政府官员到高校智库挂职,将智库从业经历作为官员升迁的必要条件之一;[8]鼓励退休高级官员,退休学者型官员有序流入高校智库和民间智库,保留其退休干部待遇,充分利用其人脉资源和政府管理经验,提升决策咨询服务成效;探索聘用民间智库专家,社会贤达到党政机关智库任职的办法;鼓励高校智库青年人才到政府部门,基层一线和党政机关智库挂职任职,促进智库的“对策建议”与实践部门决策之间的良性互动,增强自主应用性选题的针对性和研究成果的影响力,提升高校智库服务地方经济社会发展的能力。

(三)创新“政学研用”沟通协作模式

智库与决策机构的联系机制是否通畅是决定智库决策咨询服务成效的关键。随着中国特色新型智库建设的不断推进,新型智库与党委政府的联系方式也日趋多样。例如,承接各种决策咨询课题或者“交办任务”,参与政府工作报告,重要文件的起草,参加政策咨询会和专题座谈会向领导建言,以内部呈阅件或内部刊物方式向党委政府及有关部门报送研究成果。但是,这些传统的联系方式要么属于只面向政府智库的直接联系机制,要么属于非制度化的间接联系方式,而且尚未实现常态化,导致智库与决策部门的联系机制不畅,特别是作为地方新型智库体系中坚力量的高校智库不能从省级党委政府及时获取决策咨询需求信息,省级党委政府不能从高校智库及时获取高质量的智库成果信息,以致地方新型智库的决策咨询服务成效有待提升。应建立政府与智库的协作会议制度,构建协同研究网络,搭建“需求-供给”对接平台,创新“政学研用”沟通协作模式。

——建立“政府-智库”协作会议制度。以月,季度,年度为周期,定期召开“党委政府-智库联盟”协作会议,由党委政府的相关职能部门通过协作会议向新型智库提供决策需求信息,各专业领域的智库联盟通过协作会议向党委政府提供预期成果信息和决策咨询服务;针对省级党委政府或其他各级地方党委政府的中心任务,重大决策或者突发性群体事件,不定期召开“党委政府-智库联盟”协作会议,实现党委政府与智库联盟的双向交流,由新型智库对各级地方党委政府提出的重大问题方针进行探讨,来促进政策思想的迸发。

——构建“政学研用”协同研究网络。加强开放型,合作型和网络化智库建设,推动各类地方智库与国家高端智库,各级党委政府的实践部门等建立“协同研究局域网”,探索多样化的决策咨询协同研究模式,定期或不定期举行战略对话,高峰论坛,学术研讨会等,提升地方新型智库的决策影响力,学术影响力和社会影响力;支持地方非政府智库有组织,有目的地与国外知名学术机构,高端智库建立“交流合作广域网”,提升决策咨询服务能力。

——搭建“需求-供给”信息共享平台。一方面由智库在平台上发布智库产品供给信息,为地方党委政府有关部门提供智库产品信息查询服务,实现本地区决策研究成果资源的信息化管理;另一方面由地方党委政府有关部门通过该平台发布决策咨询需求信息,智库通过该平台查询决策咨询需求信息,并实现与决策咨询部门的即时对接。通过搭建供求信息对接平台,有望进一步强化智库与决策机构的联系机制,提升地方智库的决策咨询服务成效。

(四)建立新型智库的考核评估机制

新型智库的考核评价结果既是智库资质审核,平台建设资助和课题基金资助的重要依据,也是促进新型智库加强自身建设的直接动力。目前,我国地方新型智库建设存在“重培育,轻考核”现象,新型智库的考核评价机制不健全。虽然国内学界或民间已建立若干种智库评价指标体系,①但其评价方法多以主观评价为主,客观评价为辅,甚至缺乏客观评价,评价标准也有待进一步完善,且忽视中央智库与地方智库的差异性,未能建立适用地方智库的评价指标体系。这些指标体系的应用也一般局限于智库影响力的社会排名,智库评估实践往往单纯采用以论文,获奖,咨询报告采纳情况为主的绩效考核方式。要设计地方新型智库的评价指标体系,建立新型智库考核评估机制,促进新型智库加强自身建设。

参考借鉴国内外智库影响力评价指标体系(如美国宾夕法尼亚大学智库与公民社会项目组,上海社会科学院智库研究中心等机构的智库评价指标体系),立足地方新型智库的特点,通过实证研究方法,构建针对地方新型智库评价的三级指标体系。将决策影响力,专业影响力,成果影响力等作为评价维度;将政策采用率,政府咨询委托,组织架构,专家队伍建设,人才培养,学术成就,协同能力,成果获奖,资源投入产出比和创新能力等作为二级指标;将所提政策建议的数量,政策建议被政府采纳的数量,领导批示反馈的数量,智库/成员/成果所获奖励和荣誉,智库所需资源及其可获得性,资源投入产出比,理论成果成功转化率,人均研究成果量,资金独立性,自建数据库的规模和数量等作为具体指标。②基于前述指标体系,建立“年度报告,中期评价,终期考核”的考核评估机制。即以3-5年为一个周期对智库进行考核评估,把政策采用率,学术成就,成果获奖,资源投入产出比和人才培养作为考核优秀的必要条件。对考核优秀的智库,给以奖励或资助。

三,培育和发展智库的思想市场

建立智库的思想市场是新型智库发展的必然选择。“思想市场的发展将使中国经济的发展以知识为动力,更具可持续性”,罗纳德·科斯从经济学视角阐述了中国发展思想市场的必要性。他认为,一个充满活力的思想市场不仅是学术卓越的一个先决条件,也是经济社会发展不可或缺的知识基础。[9]在智库的思想市场中,智库是生产者和供给者,政府,媒体和公众是需求者和消费者。智库生产或提供的思想产品主要包括政策思想,专家知识,数据资料,分析技术,对策建议,政策方案和政策评估等。中国特色新型智库的建设成效最终取决于中国特色智库思想市场的发展程度。正如学者所说,“虽然从短期来看,加强对龙头智库的培育和扶持力度十分必要,但是从长远发展来看,智库建设仍然取决于思想市场的发育程度”。[10]只有在发展成熟的智库思想市场中,知识,信息,数据,技术和人才等智力生产要素资源才能得到优化配置,各类非党政机关智库特别是高校智库和民间智库的积极性和创造性才能得到充分发挥,政策知识应用的范围,深度和广度才能得到最大限度的拓展,进而提高公共政策的质量。目前,我国尚未建立成熟的智库思想市场,尚未形成智库思想市场的供求机制,地方各级党委政府的决策咨询需求和各类新型智库的活力尚待激发。要营造公平竞争的思想市场环境,激发党委政府的决策咨询需求,形成适合思想市场的供求机制,并重视对思想市场的规制和监督,逐步培育和发展智库的思想市场。

(一)营造公平竞争的思想市场环境

公平竞争的制度环境是培育智库思想市场的重要前提条件。只有在公平竞争的思想市场环境中,市场机制才能发挥有效的调节作用,信息,人才和资金等生产要素资源才能流向具有竞争优势的专业化智库,政策思想和专家知识才能进一步转化为政策方案或对策建议。目前,我国尚未形成公平竞争的思想市场环境,非政府智库(如高校智库,民间智库)与政府智库(如党校行政学院,社科院等)并不具备同等的竞争主体地位。[11]有学者运用区域发展理论中的“圈层结构”概念描述了不同类型智库在政策咨询子系统中的地位差异性,认为按照智库与政府之间的亲疏关系,新型智库体系呈现圈层结构特点:以决策者为中心,智库离中心越近,掌握的政治资源越多,决策影响力越大,地位越高;离中心越远,就越离开决策者视野,决策影响力越弱,地位越低。[12]掌握政治资源较多或地位较高的智库往往具有相对垄断的决策咨询服务对象,这不利于智库思想市场的建立。

培育和发展智库的思想市场,要营造公平竞争的制度环境。要建立决策咨询信息公开制度,确保各类智库均可通过公开渠道获取决策咨询信息;要完善针对合同外包和成果购买的同行评审机制,在鼓励智库自由竞争的同时保障思想产品的质量;在充分考虑决策咨询服务特殊性的基础上,规范决策咨询服务外包和思想产品购买的操作流程,为除党政机关智库外的不同类型智库平等参与思想市场竞争创造条件;扩大决策咨询服务的外包和购买范围,切实给予不同类型智库同等的竞争主体地位,各级党委政府对政府智库,高校智库和民间智库等各类智库一视同仁,将原本具有固定承接对象的决策咨询课题改为面向各类智库开放。

(二)激发党委政府的决策咨询需求

智库思想市场的形成和发展依赖于决策咨询服务需求的激发程度。供给和需求是智库思想产品供求双方关系的两个方面,充足的智库产品供给和旺盛的决策咨询需求是智库思想市场均衡或繁荣的两个必要条件。美国有这样一种说法:“思想库(智库)的研究成果决定着美国人从摇蓝到坟墓的一生”。这反映了美国智库对该国政治,经济,社会和文化的巨大影响力,同时也反映了美国政府和社会对智库思想产品的旺盛需求,而正是这种需求促进了美国智库市场的繁荣。相比之下,我国目前各级地方党委和政府对智库产品的需求尚未激发,可以说是“供过于求”。不少专业化的地方智库本可为本地区党委和政府提供充足的政策思想,专家知识,对策建议,政策方案和政策评估等智库产品或服务,但由于公共决策的机制和程序不完善等原因,地方党委和政府的决策咨询需求远远不足。

培育和发展智库的思想市场,必须激发政府对决策咨询服务的旺盛需求。要建立公共决策问责和纠错制度,倒逼地方党委政府的决策咨询需求常态化;健全行政决策程序,明确需要引入专家咨询和论证的情形,将预案研究纳入相关程序;建立健全智库参与重大政策制定,(事前,事中,事后)评估和政策调整,终结的相关机制,从制度上保障地方党委政府对智库产品的需求;要加大经费投入,推动决策咨询招标课题规模化;除应重视短期性,应急性对策研究外,还应加强储备性,前瞻性,战略性研究,发挥专业化智库的未来研究优势。

(三)形成适合思想市场的供求机制

思想市场的供求机制设计是培育和发展智库思想市场的关键。非盈利性是现代智库的基本特征,智库思想市场与物质产品市场的最大区别在于:供给方在向需求方提供思想产品时追求的并不是利润的最大化,而是公共政策社会效益的最大化或者智库思想产品影响力的最大化。[13] 智库思想市场不仅需要依靠供求机制实现生产要素资源的合理流动和优化配置,而且需要依靠供求机制实现对智库主体的有效激励,激发其充分发挥积极性和创造性,生产更多,更好的思想产品。培育智库的思想市场,需要形成符合思想市场自身特点的供求机制。可基于“合同外包”和“直接购买”两种途径建立思想产品供求机制,由党委政府向非党政机关智库提供需求信息和经费支持,非党政机关智库向党委政府提供从政策思想,专家知识,数据资料,政策建议到政策方案,再到政策评价等一系列思想产品。

——建立决策咨询服务的合同外包机制。目前,地方各级党委政府主要通过定向委托方式购买决策咨询服务。而定向委托仅仅是可供选择的多种购买方式(如公开招标,竞争性谈判,定向委托)中的一种,而且仅仅依靠定向委托并不能形成真正的思想市场,因此需要增加竞争性购买方式,采用公开招标,邀请招标,竞争性谈判,竞争性磋商和单一来源等方式预先购买课题调研,咨询报告,政策方案,规划设计和政策评估等思想产品,并通过第三方机构确定预期成果或服务的价格,建立预先购买决策咨询服务的合同外包机制。

——建立智库思想产品的直接购买机制。作为需求方的地方各级党委政府,除了可通过合同外包方式预先购买智库的思想产品外,还可直接购买智库现成的,优质思想产品。可委托第三方评估机构按照思想产品的价值和贡献大小,对非党政机关智库提供的政策思想,专家知识,数据资料和政策建议等进行定价,建立智库思想产品的直接购买机制。

(四)重视对思想市场的规制和监督

有效的规制和监督是智库思想市场发展的又一前提条件,智库思想市场需要符合自身特点的准入规范和监管机制。自“思想市场理论”产生以来,主张自由市场理论和市场失灵理论的学者们就思想市场是否需要规制一直争论不下。[14]但就智库的思想市场(或“政策分析市场”[15])而言,由于公共政策的复杂性和专业性,作为供求双方的智库与政府之间存在高度的信息不对称,使智库思想市场比物质产品市场更容易出现市场失灵,需要对智库进行除了市场机制自身约束之外的监管。[16]再者,智库是专业化的综合性决策咨询机构,为防止各种不具备智库资质的机构打着智库旗号以次充好,造成“劣币驱逐良币”的局面,[17]还需建立智库行业的准入规范。因此,要重视对智库思想市场的规制和监督。

美国智库思想市场的有效规制主要通过“咨询协会”的行业管理来实现,[18]其成功经验值得借鉴。比如,可成立省级地方智库行业协会,由其协助地方智库主管部门对智库思想市场进行监管。一方面,由该协会负责将政府法规和政策转化为行业制度,建立智库行业标准和市场准入门槛,对智库的行为进行必要的约束;另一方面,由该协会负责与相关党政部门联系协调,对思想市场供求双方是否遵守相关法律法规,决策咨询服务外包和智库产品购买的操作流程是否规范,供求双方是否存在利益输送等腐败行为,智库的财务状况是否透明等进行监督,以维护智库思想市场的运作秩序。此外,还应建立智库思想产品的知识产权保护制度,加强思想产品的推销,评审,鉴定和交易等过程环节的知识产权保护。

总之,专业化是智库的本质特征,体制机制创新是新型智库建设的重要内容,建立智库的思想市场是新型智库发展的必然选择。因此,加强新型智库的专业化建设,推进新型智库的体制机制创新,培育和发展智库的思想市场,有助于更好地落实党中央和习近平总书记关于中国特色新型智库建设的指示精神,有助于推进地方新型智库以及现代化咨询制度的建设,提升地方新型智库服务党委政府决策的能力和水平,加快地方公共决策的科学化,民主化和法制化的步伐。

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[15] 薛澜, 朱旭峰. 中国思想库的社会职能——以政策过程为中心的改革之路 [J]. 管理世界, 2009(4).

[16] 王振霞. 智库思想市场的功能,规制和管理创新[J].中国社会科学院研究生院学报, 2015(5).

[17] 薛澜. 智库热的冷思考[J]. 中国行政管理, 2014(5).

[18] 许共城. 欧美智库比较及对中国智库发展的启示[J]. 经济社会体制比较, 2010(2).

 

* 基金项目:国家社会科学基金“十八大以来党中央治国理政新理念新思想新战略研究专项工程”之“十八大以来党中央治国理政的政治思想与实践创新研究”(编号:16ZZD042);2016年度福建省社科决策咨询重大专项“推进体制机制创新,加强专业化建设,提升地方新型智库服务党委政府决策的能力”(编号:FJ2016TWZ013)

作者:陈振明,厦门大学公共事务学院和公共政策研究院院长,教授;黄元灿,厦门大学公共政策研究院博士研究生,厦门 361005



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